关于加强指导联系 提高乡镇人大工作水平的实践与思考

区人大常委会党组副书记、常务副主任  陈广利

　　乡镇人大是我国最基层的政权组织形式和地方国家权力机关，也是人民代表大会制度的重要组成部分。没有乡镇人大体制的完善，国家政治制度就缺乏坚实的基础；没有乡镇人大的有效运转，基层民主就难以真正落实；没有乡镇人大履职作为，人大工作就难以整体推进。

　　近年来，房山区人大常委会按照“密切联系、强化指导、规范提升、整体推进”的工作思路，坚持系统观念推进人大工作，把提升乡镇人大工作水平作为最关键、最基础的工作内容，把握“一个定位”、坚持“三个围绕”、构建“五大机制”，多措并举加强对乡镇人大工作指导，有力提升了乡镇人大工作水平。目前，全区共有20个乡镇、3个街道和燕山地区，除燕山地区外，所有乡镇街道均设有人大办公室（在党政办加挂牌子），共有乡镇人大代表名额1290名。

　　一、主要做法

　　（一）把握“一个定位”，坚持系统观念，指导乡镇人大提升工作水平

　　乡镇人大处于五级人大的最基层，是离广大人民群众最近，也是最了解并最能反映民意的基层国家权力机关，乡镇人大工作是人大工作的重要基础，是基层民主法治建设的前沿阵地。指导好乡镇人大工作并提升其工作水平就是区人大及其常委会最关键、最基础的工作内容。同时，发挥好乡镇人大最基层国家权力机关作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。因此，加强指导和改进乡镇人大工作，对于加强基层民主法治建设，保障人民群众当家作主政治权利的实现，推进基层治理体系和治理能力现代化，具有非常重要的作用。指导好乡镇人大工作是职责所在，指导好下一级人大工作，是上一级人大及其常委会义不容辞的责任。指导好乡镇人大工作是制度所定，根据宪法和法律的规定，各级人大及其常委会的上下级之间，不存在领导关系，但存在工作联系关系和法律监督关系。区人大常委会在业务上有优势，而乡镇人大主席团在这方面有短板，区人大常委会要摒弃“不领导就不指导”的思想，尽其所能履行好指导工作职责。必须把握乡镇人大的法律定位和工作定位，系统谋划统筹推进，切实加强对乡镇人大工作的指导，提升水平。

　　在区委的高度重视和统一领导下，区人大常委会始终把指导推动乡镇人大工作作为最重要的任务来抓。全区20个乡镇人大，均设乡镇人大专职主席1名和人大秘书1名。城关街道、拱辰街道、西潞街道作为区人大常委会派出机构，人大主任由党委书记兼任，同时配备1名人大负责人和1名人大秘书。燕山地区配备1名人大负责人和1名人大秘书。

　　（二）围绕“三个”坚持，实化细化强化区人大常委会与乡镇人大的指导关系

　　1.坚持发挥职能，加强联系指导，增强乡镇人大工作实效

　　按照《区人大常委会领导联系基层人大工作安排》，区人大常委会建立了常委会领导分片指导乡镇人大工作制度，按照常委会领导分工，每个乡镇都有一名常委会领导联系指导乡镇人大工作。一是指导乡镇召开好人代会。为提高乡镇人代会的质量，区人大常委会代表工委会前派人指导会议流程，会中派领导和工作人员列席会议，会后派人指导材料整理、归档工作。二是指导乡镇做好区乡两级人大代表选举和代表补选工作。在换届选举和补选前，制定《补选实施方案》，组织乡镇选举委员会成员对《选举法》等相关法律进行培训学习，在选区划分、代表名额分配、代表素质要求、代表基本结构及选举办法等方面加强指导，对乡镇选举中出现的新情况、新问题认真研究处理，确保了选举工作依法有序进行。三是定期召开乡镇人大工作片区座谈会。区人大常委会主要领导亲自到会指导，各乡镇人大主席围绕如何履行职责、组织代表活动、为地方经济建设服务等方面，交流工作经验，共同探讨工作中遇到的问题，达到集中指导、互相学习、共同提高的目的，收到了较好的效果。四是指导乡镇人大开展代表活动。常委会先后印发了《房山区人大常委会关于进一步加强人大代表之家、人大代表联络站建设和工作的实施方案》《北京市房山区人民代表大会常务委员会人大代表述职办法》《家站活动安排》等文件，常委会分管领导带领相关委室同志多次深入到各乡镇，督促指导“人大代表之家”和“人大代表联络站”（以下简称“代表家站”）各项活动的开展。2023年和2024年共有366名乡镇人大代表完成述职，2000余名选民参加活动。 

　　2.坚持规范运行，优化保障机制，着力推进乡镇人大建设

　　人大常委会通过建立与各乡镇人大联系制度，适时“请进门”进行联系，使全区乡镇人大工作逐步走上了制度化、程序化的轨道。一是抓投入，改善工作环境。针对全区代表家站的实际情况，督促各乡镇想方设法改善代表家站基础办公条件。目前，共建成28个代表之家和146个代表联络站。根据市人大《关于进一步加强人大代表之家、人大代表联络站建设和工作的指导意见》（京常办字[2019]42号），房山区人大常委会制定了《关于进一步加强人大代表之家、人大代表联络站建设和工作的实施方案》（房常办发[2020]30号），明确了“代表家站”建设目的和功能定位，统一了建设标准，要求“代表家站”做到“五有”，即：有活动场所，有必要办公设备，有相关配套资料，有制度上墙公开，有工作人员。二是抓制度，促进行权规范。加强制度建设，既是规范乡镇人大履职行为的需求，又是保证乡镇人大充分行使职权的基础和前提。根据乡镇人大秘书多为办公室工作人员或负责其他科室工作的实际，要求每个乡镇对人大秘书工作职责进行明确，乡镇人大工作实现了规范化、制度化。三是抓参与，形成联动机制。区人大常委会将每年人代会的工作报告、年初工作要点等涉及乡镇人大的主要工作，主动听取乡镇人大的意见，并要求乡镇人大主席团上报全年工作安排，阶段性工作总结，重点工作做法和经验等，了解和掌握乡镇人大工作运行情况，进一步加强区人大常委会与乡镇人大的联系与沟通。同时，常委会开展的视察调研、执法检查、工作评议都采取区乡联动方式，形成了区乡两级人大合力推进工作的良好局面。

　　3.坚持提升水平，强化学习培训，促进乡镇人大工作能力

　　人大工作具有较强的法律性、规范性与程序性。乡镇人大干部要适应人大工作，就必须加强教育培训。一是组织参加培训。为开阔乡镇人大工作者的视野，常委会每年分批次组织乡镇人大主席和人大秘书参加区人大举办的培训学习班。本届以来，所有乡镇人大主席和人大秘书均至少参加一次培训。通过培训，使他们丰富了知识结构，增强了法制观念和工作责任心，为他们做好本职工作创造了条件。同时每年至少组织一次专门培训，逐步提高乡镇人大主席的业务素质和工作能力。二是向代表家站及时赠阅有关文件杂志。因我区遭受“23·7”特大暴雨，《中国人大》杂志社决定为我区“代表家站”赠阅两年。《北京人大》杂志首次采取由市人大常委会赠阅方式，赠阅范围是区和乡镇人大代表以及“代表家站”。通过对各类杂志的学习，使代表进一步了解了各级人大工作，使乡镇人大从中受到启迪，吸取经验，学到方法。同时，积极发挥《人大信息》期刊和房山人大网等新闻媒体作用，及时将各乡镇人大工作、代表活动情况予以刊发，促进了各乡镇人大的相互交流和学习。

　　（三）构建“五大机制”，实现对乡镇人大工作指导的常态化、规范化、精准化

　　1.列席常委会会议机制。建立乡镇人大主席列席区人大常委会会议制度，每次常委会会议均邀请乡镇街道人大主席（负责人）和部分区代表列席区人大常委会会议，让他们在列席会议的过程中进一步了解人大工作的程序和方法，为乡镇人大开展工作提供参照。

　　2.对口联系指导机制。健全并认真落实常委会组成人员联系区代表、区代表联系乡镇代表和选民的“双联系”制度。各乡镇、街道围绕“双联系”工作，配合区人大常委会组织169场次活动，35名区人大常委会组成人员共联系区代表158次；有187名区代表共联系乡镇代表640次；收集意见建议82件。

　　3.代表活动机制。要求乡镇人大既要认真配合、积极参与区人大常委会组织的调研、视察、执法检查等活动，也要充分发挥好“代表家站”和基层立法调研点的作用，组织本选区的区乡人大代表开展活动，不断激发代表的工作热情和活力。

　　4.学习培训机制。把开展代表全员培训作为提升素质的切入点，量身定制培训计划，适时在全国人大培训基地、区委党校等专业培训机构举办专题研讨班，统筹安排乡镇人大干部和人大代表参加学习培训，切实提高区乡镇人大干部和人大代表的业务素质。九届人大以来，共计1000余名区乡代表参加培训。

　　5.信息共享机制。坚持畅通信息渠道，积极搭建工作沟通和信息交流平台，配套建立信息报送定期通报机制；及时发布信息和推介先进典型，反映乡镇人大履职动态与履职成效，加强乡镇人大信息互动交流，达到共同提高的目的。每半年对代表履职情况进行通报，在“代表家站”显著位置对代表履职情况进行集中通报。

　　二、存在的主要问题

　　近年来，区人大常委会在指导乡镇人大工作中，做了很多新的尝试，总体来看，全区乡镇人大工作取得了明显实效。但通过调研发现，还存在一些需要改进的地方，还有一些难题需要在积极探索下得到破解。

　　（一）对乡镇人大工作认识有偏差，人大监督职能弱化

　　一方面，个别人对乡镇人大的性质、地位和作用的认识缺乏应有的高度。对人大工作尊重、支持不够，没有真正认识到乡镇人大是一级地方国家权力机关，没有真正理解到履行乡镇人大的职权，对于推进当地政治、经济、文化和社会建设的重要作用。另一方面，乡镇党委、政府是本乡镇的决策核心，从而导致乡镇人大在开展监督时有所顾虑，不敢放开监督。最后一方面，部分乡镇召开人代会存在会议程序、内容简化的问题。根据组织法规定，乡镇人代会应把本行政区域的经济、文化和公共事业的建设计划、财政预算、政府工作报告、民政工作实施计划、选举事项等列入会议议题。但在实际操作中，部分乡镇仅把选举事项、财政预算、政府工作报告列入会议，其他事项基本不涉及。

　　（二）人大力量薄弱，缺乏相关制度保障

　　一是机构改革后，乡镇人大没有常设机构，都挂靠在党政办公室，人大秘书很难做到真正专职，基本上都担负有其他任务，没有明确人大主要职责，致使人大秘书忙于党务、疲于政务，没有充足的时间和精力投入到人大工作中。另外，乡镇人大主席多数还分管其他工作，一定程度上影响了本职工作的开展。二是在活动经费上缺乏保障机制。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定，代表的活动经费应当列入本级财政预算予以保障，专款专用。但目前仍有部分乡镇没有落实，乡镇人大代表开展工作时所需经费无固定来源，都是临时拨付。

　　（三）监督主体的素质不高，难以适应形势需要

　　乡镇人大代表是乡镇人民代表大会的“组织细胞”，但是目前个别乡镇人大代表的文化程度较低、素质不高，在一定程度上限制了乡镇人大职权的正常行使。个别代表由于受文化水平的局限，履职的能力较低，甚至缺乏最基本的表达能力，不会发言、不会议事；个别代表，政治责任感不强，履职热情不高，认识不到人大代表所肩负的使命，把代表当做一种荣誉、一种称号；个别代表的政治活动能力较差，不能时刻考虑选民的利益，认为干好干坏一个样，干与不干一个样，在群众中缺乏表率模范作用；个别代表在开展活动时只说好话。人代会开成了“见面握握手、表决举举手、通过拍拍手、散会挥挥手”的形式化会议。

　　三、改进措施

　　要切实解决当前乡镇人大存在的突出问题，充分发挥乡镇人大的职能作用，进一步推进乡镇人大工作的发展，推进政权建设的民主化、法制化，实现依法治国、依法行政的目的，就必须提高认识,转变观念，创新工作方法，特提出以下几点建议:

　　（一）提高对乡镇人大工作的认识

　　首先，区人大常委会要进一步加强对乡镇人大工作的联系与指导，为乡镇人大开展工作提供强有力的支持，要高度重视和支持乡镇人大工作，使乡镇人大工作经常化、制度化、法律化、规范化。其次，乡镇党委要充分发挥总揽全局、协调各方的作用，尊重人大的法律地位，进一步处理好党委决策、人大决定和监督政府执行的关系，更好地领导和支持人大依法行使职权。乡镇人大要更加自觉地坚持和依靠党的领导，认真贯彻党委的重要决策，善于将党委的意图通过法定程序上升为人民群众共同的意志和愿望，并自觉落实到行动中。最后，乡镇人大要正确处理好与同级政府的关系，明确产生与被产生、监督与被监督的关系，努力做到依靠不依赖、自主不独立、争位不越位、谋政不扰政。要敢于和善于运用人民和法律赋予的权力，敢于和善于监督,不断改进监督方式，探索新的监督形式，增强监督实效。要不断加大对政府工作的监督，促进其依法行政，更好地实现和维护好最广大人民群众的根本利益。要善于抓大事，抓一些关键性问题进行监督，如:在人代会上增加专题审议内容，及时监督一些社会焦点问题等。要把依法监督同工作督查紧密结合，既为政府把好依法行政关，又为政府顺利的施行政令做好支持，自觉参与到监督中去，做到对看准的问题要监督到底，对正确的事情要支持到底，才能抓出成效。

　　（二）加强乡镇人大的自身建设

　　健全乡镇人大的工作机构，配实配强乡镇人大干部队伍，明确人大秘书职责，形成一支专业的、有战斗力的队伍，促进人大工作的开展。乡镇人大主席要确保在完成本职工作的基础上，同时完成其他分管工作。建立健全各项规章制度，将乡镇人大工作逐步纳入规范化、制度化的发展轨道。乡镇人大应根据相关法律法规的规定，结合自身的实际情况，制定完善人代会审议制度、主席团会议制度、评议工作制度、开展代表活动制度等各项工作制度，并积极落实到工作中，以推动乡镇人大工作有序、高效地开展。乡镇人大要坚持制度化、经常化地组织人大代表在本行政区域内开展视察、调研和执法检查等活动，并及时向本级政府反馈活动中发现的问题，提出意见建议，并及时反映群众呼声，督促政府予以解决等。同时要在经费、时间上为代表开展活动提供强有力的保障。

　　（三）提高乡镇人大综合素质，充分发挥代表作用

　　要严把入口关，当选代表必须具备政治、品德、文化、能力等各方面条件，既要有参政之能，又要有参政之德；要科学确定代表结构，处理好各方面代表的比例，使人大代表真正代表人民；要加强对人大代表的培训力度，让代表熟悉人大及代表行使职权的方式和程序，增强代表的履职能力；要充分依托“代表家站”，利用建党日、国庆节、宪法宣传周等重要节点，结合自身特色，通过开展百姓喜闻乐见的活动，增强代表与选民的密切联系；要建立健全代表激励约束机制，积极开展代表述职活动，及时向选民报告履职情况，加强选民对代表履职监督，提升代表履职自觉性和主动性，真正发挥代表作用。

　　提高乡镇人大工作水平，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。我们要以党的二十大、二十届二中、三中全会精神和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为根本遵循和指导，落实中央、市委、区委人大工作会议精神，用高度的政治使命感和责任感，把乡镇人大工作摆在更加重要的位置，不断创新思路方法，推动全区人大工作和全区乡镇人大工作建设再上新台阶。