关于房山区老年助餐服务情况的调查报告

房山区人大常委会副主任 王 耕

　　老年助餐服务是养老服务体系的重要组成部分，直接关系老年人生活品质和幸福感。为推动我区养老服务高质量发展，今年7月至8月，区人大组织专门力量，通过文献研究、座谈会、实地走访、问卷调查等方式，对我区老年助餐情况进行调研。现报告如下：

　　一、调研基本情况

　　据第七次全国人口普查显示，我区常驻人口131.3万人，其中60岁及以上老年人口占19.8%，其中，燕山地区作为老工业区老年人口超40%。随着我区人口老龄化程度加深，高龄、失能、独居等特殊困难老年人“吃饭难”问题日益凸显。深山区乡镇空巢老人占比超60%。我区兼具城镇社区密集与山区村落分散特点，老年助餐服务面临城乡差异显著、服务半径过大等挑战。

　　本次调研样本覆盖全区城镇、平原农村、山区三类地区，调查对象包括市、区、乡人大代表、政府部门（民政、市场监管、卫健、财政、发改、商务）、街道乡镇代表、运营主体（养老机构、养老驿站、餐饮企业、老年餐桌）、基层组织（社区/村书记、养老/社会组织负责人）及部分60岁以上不同年龄、健康、居住、经济条件的老年人代表。累计回收老年人有效问卷747份、企业问卷24份，召开座谈会3次，实地走访了西城区天桥社区父母食堂助餐点，基本掌握了供需现状。

　　二、工作主要成效

　　我区老年助餐服务起步于2014年“老龄流动餐车进社区”试点，2015年建立中央厨房（后因经营困难停业）。近年来克服新冠疫情、“23.7”极端强降雨灾害等不利影响，持续探索并取得一定成效。

　　(一) 服务网络初步成型，覆盖范围逐步扩大

　　全区建成养老助餐点110处，其中，养老机构占比45.8%，为运营主力。2025年计划新建6家，已建成4家。形成“养老驿站+养老机构+餐饮企业+老年餐桌”多元化网络。截至2025年6月实际运营的有24家，分布在11个乡镇、街道，2024年服务超15万次。我区因地制宜推进助餐服务：山区依托村集体福利助餐；平原农村依托97家邻里互助点，由低龄老人、居民提供上门制/送餐；城镇社区以养老驿站为核心提供多样化服务，初步形成“城乡有别、广泛覆盖”格局。

　　(二) 政策体系逐步完善，补贴机制成效初显

　　构建了“就餐补贴+运营补贴”体系：基本养老服务对象每人每天午餐/晚餐共补贴5元；助餐点按实际服务人数获每人每天3元运营补贴。资金由市区财政1:1共担，其中市级以奖代补。2022-2023年下达奖补资金90.69万元，2024年使用32.77万元（“剩余”57.92万元），2025年预算安排87.69万元，另有彩票公益金9万元用于设备更新。其中养老机构享受补贴比例相对较高，达到45.45%，在一定程度支持了老年助餐服务。

　　(三) 供需对接不断优化，监管力度持续加强

　　探索实行多元化模式：一是“邻里互助”模式（农村为主）；二是“机构延伸”模式；三是“社会参与”模式（引入16家餐饮企业）。强化部门监管，其中，区民政局备案管理；区市场监管局监管食品安全；街道、乡镇巡查及收集反馈意见。问卷调查显示，已享受服务者满意度较高，超90%表示满意。

　　三、存在的主要问题和原因分析

　　(一) 保障机制不完善，支撑能力有短板

　　一是补贴政策效能不足。助餐补贴和运营补贴全市“一刀切”，核心城区与郊区的城镇、平原农村、丘陵地区、浅山区及深山区补贴标准、办法毫无差别。对于农村地区特别是边远山区，这些补贴标准低、享受难，因为缺少规模效应，单份餐成本是城区的数倍甚至十几倍，农民可支配收入低只愿享低价餐。同时，补贴拨付流程繁琐，小型助餐点缺少专业会计，申报工作不符合条件要求，因此很难获得补贴。目前，15元以上定价助餐点仅20%享助餐补贴，定价8元以下的100%需补贴，而2022-2023年市级补贴却因助餐点申报不符合要求而无法拨付，“剩余”资金占比达63.87%。长效投入机制不健全，社会资金引入少，运营机构积极性不高，农村集体经济组织有心无力，助餐服务难以维持。运营机构对于补贴政策37.5%基本满意、33.33%认为一般。

　　二是专业人才短缺。人员年龄大、技能低、流动性高，厨师、营养师、配送员缺口大。薪酬待遇低、职业发展空间小，难留人。营养、礼仪等专业培训缺乏，规范化程度低。83.3%企业表示人力成本为最大压力。

　　三是基础设施薄弱。养老助餐点未纳入规划配套，建设标准低、维护差，农村尤甚。平原农村58.3%助餐点场地不足或租金高、设备老化，其中，57.1%的8-12元点急需保温设备更新。

　　(二) 运营可持续性弱，市场化机制欠完善

　　一是运营成本高限制了盈利空间。老年人消费能力有限与成本刚性上涨存在冲突，目前正在经营的多为微利，社区/村集体开办的助餐点只能靠有经济能力的基层组织贴补运营，且成为老年人的一项福利。人力资本更是运营总成本的“大头”，厨师、配送员普遍短缺，其中餐饮企业占50%，养老机构占63.6%。平原农村58.3%反映场地成本高；冷藏设备投入大的问题困扰66.7%的每餐8元以下的助餐点；山区食材成本比平原农村高出10%-15%。对农村地区特别是边远山区行动不便老人配餐到家，不仅成本高，而且由于存在季节变化用餐人数不稳定、老人节俭吃剩饭导致腹泻等风险，也影响企业积极性。

　　二是社会资本参与度低。老年助餐行业利润薄甚至严重亏损、回报周期长，过度依赖财政补贴，低价助餐点几乎无盈利可能，难吸引社会资本投入运营，因此，开展老年助餐服务的社会餐饮企业仅占20.8%。市场化模式不成熟，综合性养老服务驿站功能不完善，老年助餐为主，文化活动、助医助浴保健等服务项目少，“主业保本、增值盈利”格局尚未形成。农村消费能力低，主流接受每餐8-12元，占40%，市场化难度大。

　　三是专业化能力不足。运营机构总量少且大部分为“半路出家”，部分运营主体缺乏餐饮行业专业管理经验和精细化运营能力。菜品研发与质量控制方面，难以持续推出符合老年人口味、营养需求且成本可控的菜品，保证食品安全和品质稳定存在挑战。信息化水平低，订餐、结算、库存管理、配送调度等环节信息化程度不高、效率低且易出错。

　　 (三)服务覆盖不足，供需错配问题突出

　　一是覆盖不均衡，山区农村短板明显。城镇社区密度较高，部分实现15分钟服务圈；平原农村助餐点覆盖率仅45.8%，山区农村缺口大，部分偏远村无服务点。山区配送距离远，普遍约3-5公里，雨季运输困难，其中54.6%机构反映影响很大，19.6%的服务对象反映因“距离太远”无法享受助餐服务，其中山区尤甚。

　　二是服务触达率低，宣传不到位。调查发现，全区老年助餐使用率仅19.2%，80.8%从未使用，主因是“不了解服务”，占37%。农村信息渠道单一，知晓度低；部分新建点因宣传不及时导致闲置。

　　三是需求响应不足，特殊群体被忽视。对“营养搭配建议”（占43.4%）和“送餐上门”（占43.6%）需求强烈但供给不足。低盐、低糖等特殊膳食提供率仅达到29.2%，其中养老机构仅达到18.2%，远低于餐饮企业/社区服务中心的50%。少数民族、素食者等订制需求几乎空白。

　　(四)服务质量参差不齐，监管体系待强化

　　一是餐品质量不稳定，营养不足。部分助餐点控制成本致食材不新鲜、烹饪不规范，老人反映口味单一、盐分高。仅45.06%助餐点向服务对象提供营养建议，农村偏弱。70.8%的运营机构不提供糖尿病餐、低盐餐等特殊膳食，供给严重不足。

　　二是服务流程不规范，安全存隐患。食品安全追溯体系不健全，少数服务点未严格落实采购查验、餐具消毒等制度。配送环节保温不足，其中37.5%依赖电动车，偏远地区送餐时间长致温度不达标。

　　三是监管机制不健全。以事后检查为主，缺乏常态化、智能化手段。基层监管力量薄弱，民政、市监、卫健等部门协同不足，职责不清。服务质量评估缺乏量化标准，反馈渠道不畅。

　　四、主要对策建议

　　针对上述问题，结合房山实际，提出以下建议对策，以推动老年助餐服务从“有没有”向“好不好”“可持续”转变。

　　(一) 优化规划布局，构建全域覆盖的服务网络

　　一是编制专项规划。结合城镇、平原、山区特点，明确布局、标准、路径。城镇加密“15分钟服务圈”；平原农村依托村委会、养老驿站每村至少设立1个助餐点；山区可在中心区、较大村落建区域性助餐点，辅以流动餐车。

　　二是创新山区模式。推广“中心厨房+流动餐车”，配置防雨防滑车辆解决配送难。建立“山区服务补贴”，建议运营补贴至少提高20%，超5公里配送每单至少补贴1元。

　　三是加强宣传推广。构建“线上（微信群、融媒体）”+线下（社区/村公告栏、志愿者入户）矩阵。针对健康群体开展“营养膳食进社区”，独居老人由网格员上门协助。制作发放内容、价格、补贴和订餐方式等服务的“明白卡”。

　　(二) 完善政策支持，增强运营可持续能力

　　一是优化补贴机制。在充分调研论证的基础上，针对城镇、平原农村和山区等地区差异，合理设置梯级补贴标准，大幅度提高农村地区特别是边远山区老年助餐标准。合理配套补贴办法，避免运营机构急需补贴而补贴资金无法发放现象。简化申请流程，开发线上平台，盘活存量资金用于设备更新和培训。此外，建议公办养老机构和社区/村产权房免收租金，山区农村补贴标准至少上浮30%，特殊膳食每人每天额外补贴2元。

　　二是拓宽资金渠道。整合财政、福彩、捐赠等资源，提供低息贷款或补贴。鼓励企业/社会捐赠，落实税收抵扣、宣传表彰等政策，推动“助餐+消费帮扶”采购本地农产品，助力乡村振兴，促进老年助餐服务良性循环。

　　三是推动市场化运营。支持助餐点“一店多能”，支持其向居民开放，扩规模降成本。鼓励“助餐+体检/家政”等增值服务。推广“中央厨房（大企业）+社区微厨房”降本模式。

　　(三) 提升服务质量，满足多样化需求

　　一是强化餐品创新与营养。制定《老年助餐营养指南》，明确清淡少盐、荤素搭配、周更菜单的原则。建立营养师驻点制度，每个街乡至少1名。举办“老年友好餐品大赛”，促进餐品质量提升。

　　二是优化服务方式。完善送餐体系，为行动不便者提供“一键订餐”，支持子女代订，配送费控3元内，对低收入老人免费配送。

　　三是加强安全监管。落实“四个最严”，推行“明厨亮灶”及全流程追溯。相关部门按季度抽检并公示，建立“服务质量星级评价体系”，挂钩补贴。引入第三方年度评估，挂钩备案续期等机制。

　　(四) 健全保障机制，夯实服务基础

　　一是强化人才支撑。建立营养、礼仪、安全等专项培训体系。提高待遇、缴社保，设连续工作奖励。设立“岗位津贴”，对山区适当增加，推行老年助餐“时间银行”互助模式。

　　二是完善基础设施。利用彩票公益金优先为山区农村更新设备。将助餐点建设纳入老旧小区改造、美丽乡村建设。推广节能设备，建立设备共享机制，推行中心厨房共享大型设备。

　　三是加强部门协同。成立区级领导小组，由主管区领导牵头，民政、财政、市场监管、卫健、发改、商务等部门定期联席协调，促进相关部门积极履职。建立“区-街乡-社区/村”三级网络，街乡设专人、社区配联络员。

　　(五) 强化监测评估，建立长效发展机制

　　一是建立动态监测体系。开发智慧平台监测运营数据（服务量、满意度等），按季度开展老年人需求调查，跟踪需求变化。建立助餐点退出机制，服务不足、满意度低者取消资格。

　　二是完善社会监督机制。聘人大代表、老党员以及各类“乡贤”为监督员明察暗访。设“监督热线”畅通投诉，整改“回头看”，及时发布发展报告公开信息。

　　三是开展绩效评价。纳入街道乡镇绩效考核，与评优、资金支持挂钩。建立政策效果评估机制，提升覆盖率、满意度、可持续性。

　　老年助餐服务是重要民生工程，建议区里进一步丰富重要民生实事中针对老年人助餐服务的项目，加大投入，完善政策，推动房山区老年助餐服务迈上新台阶，让老年人共享发展成果。