关于加强和改进人大监督工作的实践与思考

监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。党的十八大报告提出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”；党的十八届三中全会指出：推动人民代表大会制度与时俱进，“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”；党的十八届四中全会明确把形成“严密的法治监督体系”作为建设中国特色社会主义法治体系总目标的重要内容之一，同时强调指出要加强人大监督，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。如何贯彻落实好中央关于人大监督工作的重要精神和市、区委的有关要求，深入推进新形势下的人大监督工作开展，进一步增强实效性，是人大工作部门和工作者当前及今后一个时期的重要任务和课题。

一、人大监督工作的实践与成效

近年来，区人大常委会围绕全区中心工作，着眼全区发展大局，结合人大自身工作特点，充分发挥监督职能作用，对人大监督工作进行不断探索和实践，监督工作有了新发展，为促进“一府两院”依法行政、公正司法和“一区一城”新房山建设发挥了重要作用。

（一）着力把握规矩规律，监督工作理念更加成熟

党的十八大和十八届三中、四中全会关于人大监督工作的重要精神，顺应了时代要求，是人大依法推进监督工作、行使监督权的行动指南。必须严格按照党的会议确定的重要精神依法行使监督权，只有这样，才能做到围绕中心、突出重点、增强实效，才能做到既有监督、又有支持，才能做到党和人民满意。区人大常委会在推进监督工作中，始终坚持区委的领导，围绕中心工作抓监督，保持同心同向。每年年初确定工作要点、安排常委会重要监督活动议题等，全部紧扣区委全会精神和总体工作要求，充分体现区委意图，保障区委工作目标和重要任务的深入贯彻和实施。凡遇重大事项，及时向区委请示报告，争取大力支持，依法推进落实。始终坚持大局观念，围绕重点任务抓监督，与“一府两院”同心同力。坚持在监督中体现支持，在支持中强化监督，形成有效的监督合力。通过工作联席会、协调会等多种形式，加强工作对接，形成思想共识、行动协同、目标一致。围绕全区“三个转型”发展和建设“一区一城”目标，着力于全区产业转型升级、“十二五”规划执行和“十三五”规划编制、财政预决算等全面转型情况监督，助推经济协调发展；着力于全区棚户区改造、城市停车场建管、教育医疗卫生事业等民生改善情况监督，促进社会和谐发展；着力于《药品管理法》、《北京市控制吸烟条例》等法律法规实施和区检察院、区法院司法工作情况监督，保障法治健康发展。对这些重点工作的监督，都取得很好的效果，同时形成了在依法合规中做事、在同心同力中谋事、在开诚谏言中议事、在支持理解中共事、在监督推进中办事、在同舟共济中成事的良好氛围。

（二）着力健全制度机制，监督工作运行更加规范

区人大常委会致力于监督的制度机制建设，推动监督工作更加制度化、规范化。通过建立健全监督制度，确定日常监督和事前、事中、事后监督及跟踪监督的具体内容和要求, 定期组织开展执法检查、专题调研、信访案件办理、代表建议的督办和代表专题视察等方式开展经常性监督，对“一府两院”工作进行全方面、多领域的监督，提高代表参政议政水平，推动“一府两院”依法行政、公正司法。完善听取和审议“一府两院”的工作报告或专题汇报的制度，健全向有关机关提出“审议意见书”机制，推动工作落实和有关问题解决。加强计划、预算执行情况的监督，建立和健全经济监督制度，进一步规范对计划、预算部分调整和变更的审查和批准，重视和加强审计监督，保证了《预算法》等法律法规的落实。深入落实区委第四次人大工作会议精神，细化人大监督工作制度机制，对会前调研视察、监督意见质量要求、常委会会议审议、监督意见的落实、任命干部等都作出了具体明确的规定。同时，结合工作实际制定了《议案及代表建议办理办法》、《议案及代表建议办理规程》、《房山区国家工作人员宪法宣誓组织办法》、《专题询问暂行办法》等一系列制度，形成了科学合理、严谨有效的监督运作机制，为加大监督力度提供了制度保障。

（三）着力改进方式方法，监督工作实效更加明显

近年来，区人大常委会主动创新工作方式方法，抓住人大监督工作的关键，着力增强监督实效。对监督工作程序进行深入研究和规范，改进视察、检查、调研、审议等主要环节工作，增强监督工作的严肃性和权威性。对于人民群众反映强烈的问题，采取连续跟踪监督的方式，加大监督力度，提高监督质量。如棚户区改造项目，区人大常委会连续两年进行跟踪监督，听取审议专项工作报告、组织代表对棚户区改造及安居工程建设情况进行视察、在常委会上进行集体审议，并对提出的审议意见进行督促落实。对于全区高度关注的重点监督议题，采取运用多种形式的综合监督方式，扩大监督影响，保证监督效果。如推进全区转型发展中，通过常委会主要领导深入重点企业开展调研、人大代表专题座谈统一思想、听取审议战略性新兴产业发展情况报告、组织代表对我区构建“高精尖”经济结构和商贸服务业等情况进行视察等方式，助推区域转型发展，彰显了人大监督的优势。区政府及相关部门高度重视提出的监督意见，制定了相关工作文件和具体的工作措施，强化监督意见的落实，加快了全区产业结构转型升级。对于代表议案建议办理，采取重点监督与日常监督相结合方式，以点带面，促进落实。如坚持把确定监督议题与重点议案建议进行“捆绑式”监督，进行专项工作视察、督办，回应群众呼声，维护群众利益；坚持把议案建议监督融入常委会其他监督工作进行同步监督，加强对办理工作的经常性督促，提升了议案建议监督工作的整体效能。

二、人大监督工作的问题及成因

总体而言，近年来，区人大常委会监督职能建设得到明显加强，在监督的意识、手段、实效等方面都有了不同程度的提升，但是从人民代表大会制度的本质要求来看，仍存在一些薄弱环节，还不能完全适应当前经济社会发展形势和人民群众的期望，迫切需要进一步改进和强化。

（一）思想认识高度不够。从监督者本身来看，部分常委会组成人员和人大代表开展监督工作顾虑较多，不敢仗义直言、动真碰硬，需要进一步增强代表人民行使权力的责任感和使命感。从被监督者来看，一些部门和单位自觉主动接受监督的意识淡薄，对人大监督的民主性、法治性和权威性缺少足够的认识，甚至有抵触情绪，在一定程度上影响和制约了人大监督工作深入有效开展。 

（二）监督形式刚性不强。《监督法》明确规定了人大监督的七种形式，但在具体实践中，往往停留在听取和审议专项工作报告、审查和批准预决算、对法律法规实施情况进行检查等常规监督形式上，对询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段运用相对较少，法律也未对适用范围、法律后果作出规定，导致程序启动困难，监督缺乏威慑力，较大地影响了监督的效果。

（三）监督问效力度不大。在实施工作监督中，存在重过程、轻结果，跟踪检查不及时、不到位的问题，对于整改不力的监督对象没有具体的处罚措施；对财政预决算、国民经济发展计划及其执行情况的重大事项监督，审查深度不够，作出的审议意见较为原则，缺乏权威性，从而影响了监督的实效性。

（四）监督手段整合不足。听取审议专项工作报告与专题询问、质询等监督方式缺少连续性和联动性。事后监督较多，事前、事中等全过程监督还需要健全完善。对事监督与对人监督缺少关联度，重视人事任免程序的运作，忽视任后工作绩效的评议监督。工作监督与舆论监督、社会监督等其他监督形式结合不够，没有形成更有效的合力。

（五）监督主体素质不高。从常委会组成人员层面看，专职化人员比例偏低，专业化人员尤其短缺；兼职成员，限于本职工作，参加人大监督少，难以发挥更大的作用。从代表组成人员层面看，虽然体现了广泛性和代表性，但是部分代表眼界不宽、素质不高、能力不足等问题依然存在，参政议政水平有待提高。此外，缺乏征求群众意见的主动性和平台载体，在一定程度上制约了代表监督作用的充分发挥。

三、人大监督工作的思考和建议

对人大工作部门和人大工作者来说，结合当前区域经济社会发展新目标和新任务，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会关于人大监督工作的重要精神，不断改进监督工作存在问题，提高监督工作实效性，是新形势下做好人大工作、发挥人大作用的重中之重。

（一）提高思想认识，筑牢监督基础

1、树立监督的权威意识。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是代表国家和人民对“一府两院”进行的具有法律效力的监督，是最高层次的监督。我们要把加强人大监督作为完善人大制度，推进民主政治建设的重要内容，让敢于监督成为人大全体工作者的价值观念和信念追求，站在对党和人民负责的高度做好监督工作，真正做到实事求是、客观公正、理直气壮。同时，要让主动接受监督成为“一府两院”领导干部应尽的法定职责，为提升人大监督实效提供持久不竭的动力。

2、明确监督的价值追求。人大与“一府两院”虽然职责分工不同，但目标是完全一致的。就法律属性而言，人大监督是一种制约，但制约不是人大监督的全部，更不是它的终极目标。监督只是外部表现形式，支持才是它的内在价值追求。因此要把监督与支持有效结合，在监督中体现支持，在支持中强化监督，通过固化监督理念和价值取向，与“一府两院”形成良性互动，形成推动工作的强大合力。

3、增强监督的为民意识。人大是人民选举产生，对人民负责，受人民监督，代表人民行使国家权力。因此说，人大监督的根基在人民，人民群众的根本利益和共同意志是人大一切工作的出发点和归宿。我们只有不忘初心，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，维护最广大人民的根本利益，监督工作就会有有活力、有动力、有实效。

（二）强化薄弱环节，提高监督实效

1、调研环节要在“深”字上下功夫。前期调研阶段是监督工作取得实效的基础。因此，调研要制定周密的工作方案，明确调查的重点问题、调查的对象和方式，组织学习相关法律法规和业务知识。要邀请对议题感兴趣、对工作熟悉、有专业知识背景的人大代表、专委委员和内行专家参加调研，增强民主性和专业性。采取集中调研与分散调研相结合的方法，通过座谈、调查、征求意见等多种形式，全面听取意见，充分了解实情，并将情况汇总后进行综合、分析、研究和论证，去粗取精、去伪存真，抓住主要矛盾、凝聚共识，提出解决问题的真知灼见和符合实际的改进措施，形成定位准、专业性强、可操作的调查报告。

2、审议环节要在“准”字上求质量。会议审议是实现人大监督思想成果的关键，也是审议意见落实的思想基础。因此，审议要精心准备，把握好规律，保证会议质量。年初要按照人大常委会年度工作计划安排，根据委员和代表意愿，将承担的监督议题任务进行分解，使代表和委员围绕监督议题提前调研、思考、准备发言提纲。常委会召开前，要提前印发会议材料，让委员早知情、早思考、早准备。要合理安排会议时间，保证发言人有足够时间将问题谈深入、谈充分、谈透彻。审议发言要紧扣议题，找准题眼，围绕观点，阐述道理，提出建议，力求开门见山、简明准确，做到言之有物、言之有据，以增强审议的针对性、真实性、合法性、权威性。可以实行重点发言人和常委会领导总结发言制度，必要时采取委员询问与“一府两院”及部门负责人解答相结合等多种形式，确保审议的充分性，避免走过场。对于委员和代表的发言要进行归纳整理，合理性、可行性的意见建议要吸收到审议意见中，确保审议意见真管用、真实用。

3、落实环节要在“严”字上求成果。监督意见能否得到真正落实，早出成效，是人大常委会发挥监督作用的最终体现。因此，要从制度机制上保障监督意见落实。一要建立书面报告制度。根据相关法律规定，对人大监督意见的贯彻落实要在时限上和报告形式上予以明确规定，促使贯彻落实人大监督意见形成必须执行的制度。二要建立跟踪督办制度。对人大常委会通过的监督意见实行跟踪督办、督查，是确保监督意见落到实处行之有效的办法。三要建立再审制度。通过再审，增强“一府两院”履行职责、主动接受监督的意识，提高依法行政、公正司法的水平。

（三）创新工作方法，加大监督强度

1、要加强软性监督与刚性监督相结合。一是建立人事任免与任后持续监督机制。健全任前法律考试、任职报告、就职宣誓，任后年度述职等监督制度，增强人大意识和法律意识。二是完善常委会审议监督机制。适时增加询问环节并逐步常态化，切实提高常委会会议质量。三是健全执法检查监督机制。常委会要根据年度执法检查计划组织执法检查组，重点检查依法全面履行职能、健全决策机制、规范权力运行、执行法律法规、政务公开等情况，要形成执法检查报告，由主任会议决定提请常委会会议审议，审议后要将审议意见连同执法检查报告，一并交由“一府两院”研究处理。四是探索人大问责机制。在用足听取审议专项工作报告、执法检查等软性监督形式的基础上，必要时依法启用质询、特定问题调查、撤职等刚性监督形式，进行跟踪检查和问责，彰显人大监督的严肃性和权威性。

2、要加强事后监督与全程监督相结合。要主动适应形势发展需要，调整事后监督向全程监督转变。事前主动介入，凝聚智慧，避免政府重大决策失误；事中积极参与，监督不代办，全方位了解掌握重点工作开展情况，积极建言献策；事后通过听取审议专项工作报告、执法检查等形式，提出审议意见，促进整改落实。特别是要加快全口径预算审查监督制度体系建设，严把收入口径、严管预算执行、严格决算审查，逐步实现全口径预算监督和全过程监督。

3、要加强人大监督与广泛监督相结合。加大监督公开力度，将人大常委会年度监督计划，“一府两院”专项工作报告、常委会审议意见及“一府两院”落实审议意见情况，人大常委会作出的决议决定、“一府两院”执行决议决定的情况，议案和代表建议、“一府两院”办理议案建议的情况等内容，通过人大网站、报刊、电视等媒体向社会公开，接受群众监督和评判，形成人大监督、舆论监督、社会监督的有效合力。

（四）加强自身建设，提升监督水平

人大监督职能发挥得如何，很大程度上取决于人大代表、常委会组成人员及其人大工作人员的素质和能力。为此，要加快改变内在因素，加强自身力量，才能真正推进监督工作呈现新面貌。一是要改进常委会工作机构。加强常委会专门委员会的建设，建立适应工作需要的机构和精干的队伍，加强学习、培训和培养锻炼，提高常委会组成人员和机关工作人员的素质、能力和水平。二是要优化代表知识结构。在保证代表广泛性和代表性的基础上，着眼于提高代表的整体知识水平和议政能力，适当吸收法律、经济、文化、教育、科技等方面的专门人才，实现代表知识结构多元化。三是要畅通代表监督渠道。继续坚持代表列席常委会会议、参加视察调研、执法检查等制度，不断扩大代表参与常委会工作的广度与深度，实现人大常委会与代表的良性互动。丰富代表与人民群众的联系途径，及时收集整理群众反映的问题，实现代表与群众实时互动。四是要激发代表履职活力。加强代表培训工作，促进掌握履职必备的知识和能力。建立代表履职档案，定期通报代表履职情况。实行评比表彰制度，开展先进代表和优秀代表建议评比活动，提高代表履职的荣誉感和积极性。继续完善代表向选民述职活动，把代表执行职务情况置于选民群众、选举单位的监督之下。打破代表终届制度，加强代表辞职和罢免制度建设，建立有章可循、进出有序的监督约束机制，进一步增强代表的责任感和使命感。