关于我区城市化进程中进一步加强房屋拆迁工作的思考与建议区人大常委会副主任 段维鹏

城市化是农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程，其表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。这种转化的深刻内涵在于，它不是简单的城乡人口结构的转化，更重要的它是一种产业结构及其空间分布结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代劳动与生活方式的转化。从世界范围来看，从18世纪60年代产业革命开始，西方发达国家经过200多年的努力，相继走过了城市化的初始阶段、高速发展阶段和成熟阶段，大都达到高度城市化。从我国来看，经过改革开放30年的努力，城市化已长足发展，城市化率已由1978年的17.9%增加到2008年的45.7%，全国4亿多人口由农民变为市民。从北京市来看，城市化率由1978年的54．9%发展到2009年的83.6％，仅次于上海。但就我区而言，2009年城市化率仅为51.6％，远远低于全市平均水平。

党的十七届五中全会明确指出，要积极稳妥推进城市化，解决符合条件的农业转移人口逐步在城市就业和落户，全方位提高城市化发展水平。加速城市化进程，是转变经济发展方式的必然要求。在进入工业化中期阶段的基础上，要继续推进工业化进程，消除城乡二元结构带来的矛盾，实现以城带乡、以工促农，以城市化促进经济发展方式的转变。

在城市化的发展实践中，城市化的过程总是离不开拆迁这个重要前期环节，也就是说，拆迁已成为城市建设发展中必须面对、回避不了的一个问题。如何妥善处理好城市化过程中拆迁与建设的关系，寻求二者的平衡点，不仅可以有力地促进城市更快发展，改善城市环境面貌，提高城市综合竞争力，而且事关城市化发展中的社会稳定和和谐社会的构建。

一、我区房屋拆迁工作有力地促进了城市化发展进程

近年来，我区按照“依法、阳光、文明、有情”的拆迁要求，扎实稳妥推进房屋拆迁工作，取得了很大成效。2006年—2010年，我区共核发拆迁许可证119个，完成拆迁住宅17602户，总建筑面积460.62万平米，有3.4万群众通过拆迁住上了楼房。可以说，通过近几年的拆迁，房良、长阳乃至其他乡镇，昔日的窝棚、破旧平房，被一座座高楼、桥梁和宽敞的道路所替代，群众居住环境得到很大改善，城市面貌发生了巨大变化。另外，拆迁在加快重大项目落地和重点功能区建设、推进经济社会快速发展方面也发挥了重要的基础性作用，取得了良好的社会效应和经济效应。

2006—2010年房屋拆迁情况统计表

年 度

发证数

已拆户数

已拆面积（万平方米）

2006年

12

1412

40.29

2007年

21

1100

92.23

2008年

3

190

3.1

2009年

60

8400

200

2010年

23

6500

125

 　2010年，在各部门和各乡镇（街道）的大力配合和共同努力下，通过拆迁这个“引擎”，我区城市化发展不断加速。1－11月，全市共核发拆迁许可证151个，拆迁房屋建筑面积1220万平方米，涉及住宅49005户，住宅建筑面积782.3万平方米。而我区核发拆迁许可证27个，占全市的17.9%；涉及拆迁住宅9500户，占全市的19.4%；住宅建筑面积175.4万平方米，占全市的22.4%；非住宅面积125万平方米，占全市14.3%。特别是我区五大功能园区和重点工程建设进展顺利，窦店现代制造业产业基地、中国房山世界公园的拆迁工作已基本完成，重点建设项目正在有序推进；北京石化新材料基地、长阳中央休闲购物区、城乡结合部重点村东羊庄、千亿土地储备项目、拱辰街道中心区改造项目等重点工程拆迁工作正在顺利进行，城市发展和竞争力不断加强。同时，在城市化进程中，我区采取制定合理的补偿政策、加强就业培训、完善社会保障制度等多项切实可行的措施，进一步加强对被拆迁群众合法权益的保护，大多数被拆迁群众的需求得到满足，为整个拆迁工作的顺利推进奠定了较好的群众基础。

二、我区城市化进程中房屋拆迁工作面临的问题

在大规模城市化发展中，虽然房屋拆迁工作取得一定成绩，但由于拆迁政策、配套房源、商品房价格、群众思维定势等原因，拆迁中的矛盾与问题始终存在，且愈发凸显出来，拆迁难已成为制约我区城市建设和发展的一个十分突出的矛盾。主要体现在以下四个方面：

一是拆迁政策全市缺乏统一配套，补偿标准存在差异。目前我区国有土地上的房屋拆迁依据是2001年北京市制定的《城市房屋拆迁管理办法》，集体土地上的房屋拆迁依据是2003年北京市制定的《集体土地房屋拆迁管理办法》和2005年我区出台的《集体土地房屋拆迁补偿办法》，这些政策在一定程度上与现实有差距。特别是在实际操作中使用政策不规范。这种补偿标准上的差异使得拆迁矛盾愈发突出，严重影响了拆迁工作的顺利进行，给城市建设和发展带来重重阻力。

二是少数群众期望值过高，偏离政策范围，产生了负面效应。面对拆迁，大多数群众能够正确对待、积极配合，但也有个别人政策理解有偏差，把拆迁看成是千载难逢的致富机会，追逐个人利益最大化，甚至希望把遇到的一切困难通通在拆迁中一揽子解决，一旦不能如愿，便漫天要价、无理阻挠。这些人人数虽少，但影响大，往往引起其他被拆迁人跟风观望，影响拆迁进度。有些被拆迁户则在拆迁中突击建设、恶意装修、抢栽抢种，严重扰乱了拆迁秩序。对农民的这种不良心理和不当逐利行为，由于缺乏有效的引导和控制，致使被拆迁群体对既得利益的攀比之风日益盛行。

三是拆迁安置房建设滞后，还不能满足群众要求。近几年来，随着城市建设规模不断加大和国家、市区重点项目落地，拆迁工作随之跟进，但拆迁安置房源的配套却相对滞后，跟不上拆迁需求。有些被拆迁群众一直在外没有得到妥善安置。拆迁工作能否顺利推进，安置房源是关键。虽然这几年来，各级政府通过积极筹措房源或建设周转安置房，解决了一些被拆迁群众的需要，但从总体上看，与整个拆迁规模相比，配套安置房的数量、规格与拆迁规模、居民需求之间的落差，已经成为制约拆迁工作继续向前推进的瓶颈之一。

四是项目手续不完备，对后期进入行政裁决和复议带来被动。建设工程最大的特点是一旦决策出台，项目施工必须尽快投入，讲求短、平、快，以保证工程进度。这就出现了大多数项目一边在建设，一边在办理各种手续的现象。在手续不全的情况下实施拆迁，对后期的行政复议及行政诉讼埋下了隐患，致使主管部门陷入被动和败诉的局面。

三、推进城市化发展中做好房屋拆迁工作的对策和建议

中共中央十二五规划建议明确指出：“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。”从首都的功能定位和建设世界城市的发展战略来看，城市化已经成为房山发展的必由之路。目前，房山是一个正在起步的发展新区，由于城市化水平较低，未来推进城市化辐射带动区域经济发展的最大潜力和最大内需都占据较大优势。因此，要坚持从城市建设发展的实际水平出发，通盘考虑影响拆迁的诸多因素，从妥善解决影响拆迁难的根源入手，建立完善的拆迁补偿安置保障机制，做到依法拆迁、阳光操作、和谐推进，确保整个拆迁工作顺利进行。

第一，发挥政府主导作用，科学制定统一配套的拆迁政策。政府是拆迁政策的制定者，是拆迁活动的监管者。要结合实际，以土地和房屋的综合成本价值为核心，对现行拆迁政策进行修改和完善，使房屋拆迁补偿标准与市场价保持相对平衡，最大限度地保护群众的合法权益。要针对乱栽乱种乱建等现象，认真落实区委、区政府《关于专项整治非法占地违法建设的工作意见》，依法加大“治乱”力度。要坚持把拆迁安置工作与住房保障工作紧密结合，积极探索拆迁安置新方式。要强化政府疏导和监管职责，从措施和方法上予以保证，使拆迁工作紧跟政府的指导方向。

第二，增强群众工作能力，切实加强拆迁中的思想政治工作。密切联系群众，善于做群众工作，是我们党的优良传统，也是我们党的政治优势。在拆迁工作中，要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心实意对人民负责的精神，关心拆迁群众的根本利益，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众。要大力宣传城市建设给群众带来的变化和实惠，提高群众支持通过拆迁城市建设的认同感和参与度，充分发挥群众在城市建设中的主力军作用。要广泛宣传拆迁相关政策，引导群众算好居住环境帐、生活质量帐、就业保障帐等几笔帐，结合拆迁给群众带来的现实利益和长远利益，促使群众对征地拆迁后的生活形成良好的心理预期，促使其从经济效益角度来自我认识、自我改变。要深入群众，统筹协调不同利益主体之间的平衡关系，以扎实有效的思想政治工作，争取大多数群众支持，使得干群之间多一些理解，少一些误会，多一些融合，少一点隔阂，多一些团结，少一点矛盾，从而营造良好的拆迁工作氛围。

第三，坚持依法拆迁与有情操作相结合，将拆迁引发的社会利益再调整控制在各方主体承受范围之内。拆迁工作涉及群众的切身利益，要特别重视依法拆迁，做到工作到位、政策落实到位、保障到位，始终经得起时间和实践的考验。要积极推行“阳光拆迁”，提高拆迁的透明度。严格执行规定，做到政策以内不克扣，政策以外不松口。对被拆迁人的一些不合理要求，不作不符合规定的许愿和乱开“口子”，维护拆迁政策法规的严肃性、统一性。对个别不讲道理、漫天要价的被拆迁户，在拆迁程序手续合法、拆迁补偿到位、拆迁安置落实、工作方法得当的基础上，严格依法拆迁，从而维护大多数人的利益，实现更大范围内的社会公平。要坚持有情操作原则。拆迁工作涉及人群众多，面临复杂的情况，要结合实际，尽量解决好被拆迁户存在的困难。特别要建立健全针对拆迁中特殊困难弱势群体最低保障机制。对居住面积极小者、经济严重困难者、残疾者、下岗失业者等“弱势群体”，在拆迁中要实施区别政策，对他们给予最低保障，使这些特殊困难户或弱势群体不因拆迁而降低居住标准。对经“公平、公开、公正”程序认定的特别困难的拆迁户或提供有使用权的安置房或廉租房等措施给予照顾和救助。同时，要加大就业培训力度，努力提高被拆迁群众的就业能力。采取多种措施，大力增加就业岗位，为群众提供更多的就业机会。要实施扶助工程，把被拆迁群众的长远生计纳入农贸市场、商品交易市场等功能性项目建设之中，让被拆迁群众带着资产进城，确保群众的可持续发展。

第四，超前建设拆迁安置房，切实缩短拆迁周期。拆迁是经济工作，也是民心工程。为保证被拆迁户及时安置到位，减少被拆迁户的在外过渡，拆迁安置房建设既要有数量和质量标准保证，更要在建设上适度超前。在拆迁安置房超前建设上，要结合拆迁规划和项目建设计划，一次性考虑三到五年的安置房建设量，并规划定点到位。同时，为了加快拆迁安置房建设速度，提高建设水平，应积极推行拆迁安置房建设市场化运作新模式，在确定合理利润基础上，通过市场招投标形式，引进一些资质高、实力强、信誉好的开发建设单位参与安置房建设，解决启动资金不足对拆迁安置房建设进度的制约。只有事先规划拆迁安置房、事先开工建设安置房，才能给被拆迁群众吃下“定心丸”，取得群众的信任，才能推进拆迁进度，确保建设项目尽快落地。

第五，加强制度建设，形成齐抓共管的拆迁工作机制。拆迁是一个庞大的社会系统工程，涉及部门多、工作难度大、需要各级各部门的通力协作，齐抓共管，整体联动。要建立政策研究会商制度，结合统筹城乡综合配套改革的总体要求，针对各乡镇（街道）的拆迁任务，提前顺畅办理立项、规划、土地等各项手续，确保拆迁依法、按期推进。建立监督检查制度，由监察、政法、信访、住建等部门组成监督检查组，在每一个拆迁项目启动后，对评估、测绘、拆迁等相关单位实施全过程管理、监督，坚决制止拆迁单位的违法违规。建立拆迁重大问题综合协调制度，对拆迁中有争议的问题，组成专门人员进行研究，提出解决的办法，确保政策执行公开、公平、公正、透明。大力完善拆迁工作属地负责制，充分发挥区、乡镇、村三级协调优势，实现拆迁速度、质量、效益的协调统一。进一步整顿拆迁市场，加强对专业服务机构的管理，督促拆迁各方公开办事程序，规范拆迁行为。同时，要按照形势发展需要，适时成立国有的拆迁专业性中介机构，为拆迁市场提供全方位的服务。