浅谈地方人大监督不力的成因及对策

监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，也是使用频率最多的一项权力。改革开放20多年来，随着国家经济体制和政治体制改革的不断深入，公民民主法制意识的不断增强，地方人大常委会在法律范围内进行了积极的探索和大胆创新，进一步完善和丰富了监督的方式、方法，监督力度逐步趋于强化，初步树立了地方国家权力机关的监督权威。但是，监督过程不扎实、监督程序不规范、监督手段不强硬、监督效果不明显的问题还普遍存在，导致了监督权行使的不到位。造成以上问题的原因是多方面的，既有历史的原因，也有主观和客观上的原因。归纳起来主要有以下几个方面。

第一，思想认识不到位。区县人大设立常委会20多年来，通过人民代表大会制度的宣传和人大依法行权，全社会对人大的性质、地位和监督的认识有了一定的提高，但是，无论是监督者、还是被监督者，都还没有把监督权的行使上升到国家根本政治制度和社会主义民主政治的高度来认识，一些地方党委领导担心人大过多过强的监督会削弱党的领导地位，进而对人大监督工作领导不到位；一些地方人大在监督中畏难情绪较重，在具体实施监督时放不开手脚，往往从支持和配合方面考虑得多，从监督制约方面考虑得少，不敢也不愿使用法律赋予的刚性监督手段，致使监督权行使不到位。一些被监督者由于权力过于集中，法治观念淡化，不愿接受人大的监督，认为人大监督是添乱、挑刺，特别是开展述职评议，认为评议谁就是与谁过不去，因而在思想上抵触人大监督，在行动上规避人大监督，使人大监督难以到位。

第二，自身建设不适应。近年来，随着社会主义民主政治建设的发展、市场经济体制的完善和依法治国战略的有效实施，人大的监督任务越来越繁重，新形势、新任务对人大的监督工作提出了新的要求，尤其是随着四次普法规划的实施，人民群众民主法制意识不断提高，对人大强化监督的呼声也越来越高，但是目前地方人大自身建立在诸多方面与形势和任务的要求不相适应。一是编制和人员不适应。以我区人大常委会的编制为例，共有6个工作委室，除办公室，其他委室满编4人，缺编的只有2人，加上不驻会的常委会委员平均4人，每个委室工作联系的单位7—20余个，较少的编制和人员承担审议和监督前的调查任务，显然力不从心。二是监督者整体素质不适应。在地方人大选举中，由于考虑广泛性和代表性多，把文化、法律素质和社会能力放在了第二位，造成了代表和不驻会委员素质不高，参政和履职能力不强，加之正规培训偏少，等到委员熟悉了工作，一届已经过去了3—4年，很难有效发挥不驻会委员的作用。此外，由于人大体制不活，有的机关工作人员工作10年余不流动，在政治上进步慢，对人才的吸引力小，使高学历、高素质的人才难以输入，造成机关工作人员基础素质偏低，难以承担日益繁重的工作任务。三是驻会委员流动性大。每次人大换届，驻会委员基本是大换班，他们对人大理论、人大工作和岗位职责都要有一个学习适应的过程，在学习和适应的过程中，不同程度地影响了监督工作的开展。

第三，体制建制不协调。宪法规定人大处于国家权力体系的中心、行政机关是权力机关的执行机关，他的权力是由人大代表人民赋予的，他的工作要向人大负责，受人大监督。地方组织法规定由地方人大常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，但是由于重大事项内容界定不细，致使该由人大及其常委会决定的事项，由政府机关自行决定了，从而造成人大监督的被动。现行行政司法管理体制也影响人大的监督，地方政府在工作上不仅要接受人大的监督、执行人大的决议决定，还要接受上级政府的领导、执行上级政府的决定；地方法院的审判人员由人大常委会任命并接受人大监督，同时还要接受上级法院的监督。地方检察院也存在着对上级检察院的行政服从和管理问题。此外，工商、税务、公安、技术监督、土地、规划等政府职能部门实行垂直领导后，从行政关系上脱离了当地政府，但其工作仍然是当地政府工作的重要内容，这种垂直领导和监督体制，也给人大的监督工作带来了不少困难。特别是把监督职能的监察局和审计局纳入行政序列，使人大很难了解到财政审计和行政监督中发现的核心问题，结果是财政预算政府怎么报、人大就怎么批，批准后还要年年做大的调整，进而使人大的财政监督流于形式。

第四，法律法规不健全，监督程序难启动。地方组织法规定，地方人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定、命令。但没有具体规定审查程序由谁来启动，通过什么方式来启动。因此，越权、违反法律法规或不适当的行政规章、决定、命令，很少有被同级人大撤销的。此外，地方组织法规定，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常委会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案，但通过什么方式、由什么具体工作机构交主任会议决定列入会议议程，法律没有规定。所以，在议程满、时间较短的常委会会议期间，提质询案的可能性实际上很少，这也是造成人大使用刚性监督手段少的一个重要因素。总之，现行法律中虽然对人大的监督形式作出了规定，但是由于没有程序法配套，实际操作起来困难较大。

针对人大监督工作中存在的问题应重点从以下几个方面加以改进：

一、加强权力机关自身建设，努力提高整体素质

人大监督的主体是人大代表和常委会委员，他们的综合素质高低与人大监督水平的高低有直接的关系。因此，要提高人大的监督水平，必须加强机关自身建设，提高人大工作者的整体素质。

一是优化代表和委员结构。要从源头抓起，在人大换届选举时，要把代表和委员的政治素质、代表届别及广泛性同文化程度、法律素质和社会活动能力同等对待，把那些政治立场坚定、专业素质较高、参政和履职能力较强、工作经验丰富的人选为人大代表和常委会委员，提高监督主体的整体素质。二是强化培训工作。建议市人大常委会建立专门的培训机构，在换届之初，分期分批地对人大代表和常委会组成人员进行正规的培训。重点学习宪法和与人大工作密切相关的法律法规，学习人民代表大会制度理论和人大业务知识，常委会驻会委员必须经考试合格后才能上岗工作。三是强化在岗学习。党的十六大提出了“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”的要求，地方人大及其常委会也应以此为契机，不断学习，持续学习，全力打造学习型机关。通过明确学习目标、树立学习理念，制定学习计划，强化保障措施，严格进行考核，实现工作学习化、学习工作化和学习工作一体化，使人大代表和常委会组成人员的整体素质得到明显提高。四是加强制度建设。鉴于现在我国的有关法律法规还不尽完善，体系尚不健全，作为地方人大常委会要在积极探索的基础上，认真总结成熟的经验，在法律规定的框架内，对监督的形式、程序和方法进行细化，以制度的形式加以规范，使监督工作更加规范化、制度化和程序化。

二、健全人大监督法律体系

法律作为调整和规范监督关系的重要依据，有利于人大行使监督权，有利于提高监督实效。解决人大监督不力的关键是从立法上解决问题，使监督有法可依，更具有法律的权威性。为此，建议全国人大常委会尽快出台《监督法》，这是社会各界和广大人民群众的强烈盼望，也是解决人大监督不力的根本性措施。同时市人大及其常委会要认真研究人大监督中迫切需要解决的一些具体法规，把法律赋予国家权力机关的质询、撤销、罢免等具体监督处置程序，对行政机关、司法机关进行个案监督的程序，对群众反映强烈的难点、热点问题的调查处置，对人大及其它监督机关之间的职责、职权和重大事项的界定，对行政机关在越权、违法、责任追究的办法作出较为明确的规定，以增强监督工作的可操作性。

三、进一步完善人大监督体系

建立健全监督体系，完善运行机制有利于在本行政区域内形成权力机关、专门监督机关和社会各界及人民群众连为一体的监督总格局，对强化人大监督职能具有重要作用。一是增加委室和人员编制。鉴于区县级人大机构和人员编制少的问题，特别是城乡建设环保工作委员会和农村工作委员会一个机构两块牌，工作面广、应接不暇的实际，建议分别设立城乡建设环保工作委员会和农村工作委员会。同时，把各委人数增加到5—6人为宜。二是应在区县级以上人大机关内设立法律监督委员会，由政治、社会及法律界人士组成，负责保障宪法和法律法规在本行政区域内的贯彻实施，对本级选举和任命的国家机关工作人员的公务活动、重大决策失误、司法腐败、行政违法行为等进行依法监督。三是调整专门监督机关的管辖权，将隶属政府职能部门的审计局、监察局从行政体制、职能上独立出来、改任命制为选举制，并划归人大及其常委会管辖，进一步强化人大的监督职能。四是组建区县人大专门工作委员会，聘请专业人才担任委员，并赋予人大专门委员会监督权，解决人大及其常委会开会期间不便开展日常性监督、闭会期间不能开展个案监督的问题，使人大及其常委会更加有效地行使监督权，切实强化监督工作。

四、增强监督意识，大胆使用刚性监督手段

目前地方人大及其常委会在行使监督权时普遍采取了审议报告、执法检查、代表视察、述职评议或民主评议等手段，但是对于调查研究或审议时发现的问题，往往是审了审了，审完事了，有些问题年年审议，成效甚微。在开展执法检查或代表视察中，每次都能发现一些问题，但结果是发现问题多，纠正并解决问题少，最终使人大的监督形成了雷声大、雨点小，雨过地皮湿的局面。这些问题的存在，主要原因是没有使用法律赋予的询问、质询、特定问题调查、撤销、罢免等刚性监督手段。要彻底解决人大监督不到位的问题，地方党委要加强对人大工作的领导，把人大工作纳入党的中心工作，定期听取人大工作汇报，及时提出工作要求，认真解决人大监督中遇到的困难和问题，积极支持人大依法行使监督权，充分发挥人大的职能作用；“一府两院”要增强人大意识，充分认识权力的来源和属性，虚心主动地接受人大监督，认真贯彻人大及其常委会作出的决议决定，自觉维护人大权威；人大自身要从加强社会主义民主政治建设，维护国家根本政治制度，保障人民当家作主的高度来认识人大监督工作的重要性，敢于和善于使用法律赋予的刚性监督手段，及时纠正“一府两院”的违宪违法行为，严肃处置国家机关及其工作人员滥用职权、徇私枉法和违法行政行为，通过强有力的监督，切实保护人民群众的根本利益和公民的民主权利，维护法律的权威。

五、坚持与时俱进，积极探索各种有效的监督形式

人民代表大会制度是人类历史上的一项伟大创举，需要不断健全和完善。人大的监督工作也必须在法律范围内不断推陈出新。

（一）认真审议工作报告。为了提高常委会会议审议质量，必须把好五个关键环节：一是把握好选题环节。审议议题的选择要紧扣中心、重点和热点，找准监督工作的着力点，做到有的放矢，服务大局，行权为民。二是把握好调研环节。审议之前，不仅有关工作机构要认真搞好调查研究，常委会组成人员也要抽出一定的时间深入调研，掌握第一手资料，了解群众的呼声和愿望，写出书面审议发言材料，增强审议发言的针对性。三是把握好初审环节。常委会审议之前，要召开主任会议，对审议议题进行初审，相互交流调查了解的情况，去粗取精，去伪存真，形成统一的意见、建议。四是把握好审议环节。常委会审议时，不仅要听取主任、委员们的意见，还要广泛征求列席代表、乡镇人大主席及旁听公民的意见，使形成的审议意见具有广泛的代表性和群众基础。五是把握好反馈和整改环节。常委会会议后要及时召开主任会议，对审议意见进行梳理和细化，制发整改通知书，使审议意见更加准确、科学和可操作，及时反馈给有关单位，提出整改期限。同时，实行二次报告制度，每半年，集中听取一次整改通知书落实情况的汇报，对落实不到位的继续督办，使审议工作有始有终，真正见到实效。

（二）规范人事监督。针对当前地方人大对依法任命干部监督力度不够大的问题，一是要实行任前考试制度，对提请人大常委会任命的国家机关工作人员一律进行法律知识考试，凡考试不及格者不予任命，把住干部的任命关。鉴于“两院”干部考试法律性、专业性强的特点，可以由人大常委会牵头，“两院”有关领导参加共同出题和组织考试。二是实行任中供职发言制度。任中由被任命干部向人大常委会作供职发言，拓宽常委会组成人员的知情权和选择权。三是积极开展述职评议和民主测评。每年有重点的选择一批国家机关工作人员，听取履职报告，对其履职情况进行评议和“优、良、中、差”无记名投票测评，对测评结果当场公布，并向纪检、组织部门通报，作为区委任免和使用干部的依据。对被测评者差票超过全体常委会组成人员半数的责令限期整改，半年后向常委会汇报整改情况并再次测评，差票仍超过半数的，可以由本人提出辞职，也可以报请同级党委同意后，依法对其提出免职案。四是实行履职报告制度，要求当年未到常委会述职的干部，向常委会写出履职报告，由常委会组成人员进行书面评议，作为年度考核的依据，加强对干部的全员监督。通过对依法任命干部的任前、任中、任后全过程和全员监督，推进国家机关工作人员的勤政廉政建设。

（三）突出实效，改革执法检查和代表视察的方法。针对当前在执法检查和代表视察中存在的问题，必须对视察和执法检查的方法进行改革。首先，要突出重点，关注热点，把那些人民群众反映强烈的问题，与群众生产生活密切相关的法律法规作为视察、检查重点。其次，视察和检查前要组织代表学习有关法律法规，加强对专业知识的培训，使视察检查依法进行。第三，视察和检查的方式要创新。为了防止弄虚作假，走形式，要改变当前通知明示的办法，采取明查与暗访相结合，以暗访和随机抽查为主的方法开展视察和检查，以便查到实情、发现问题，增强执法检查和代表视察活动的针对性。第四，改革视察、检查代表的结构。无论执法检查，还是代表视察，都应坚持少而精的原则，减少陪同人员，尽量选择专业水平较高的代表参加相关行业或单位的视察检查，以便能够发现问题，找出原因，提出对策，特别是执行检查要有执法人员和新闻记者随行，该处罚的现场处罚，该曝光的及时曝光，使检查和视察活动真正见到实效。第五，注重整改，视察和检查的目的在于改进工作，在视察和检查后要认真听取代表的意见和建议，并进行归纳整理，以意见书或整改通知书的形式印发被视察或检查的单位，限期整改。常委会应责成有关委室进行跟踪反馈，监督落实。

总之，人大监督工作是一个不断探索、不断创新的过程，随着人民代表大会制度的不断健全和完善，社会主义政治文明建设的发展，依法治国方略的实施，人大的监督工作还应与时俱进，开拓创新。如何进一步创新监督形式，加大监督力度，增强监督实效的问题，还有待于我们在今后的工作中继续探索。